JUDr. Dana Jelínková Dudzíková, sudkyňa Krajského súdu v Bratislave, členka Súdnej rady SR

Na Súdny dvor EÚ boli predložené otázky týkajúce sa nezávislosti disciplinárnych senátov Najvyššieho správneho súdu SR

Ako členke Súdnej rady SR mi bolo dňa12.apríla 2023 doručené uznesenie, z ktorého obsahu vyplýva, že disciplinárne obvinený sudca vydal v konaní vedenom vo veci, v ktorej rozhoduje ako zákonný sudca, uznesenie o prerušení tohto konania a položil Súdnemu dvoru v Luxemburgu prejudiciálne otázky týkajúce sa toho, či nový režim disciplinárneho súdnictva na Slovensku je v súlade s právom Európskej únie.

Disponujem informáciou, že návrh na položenie prejudiciálnych otázok týkajúcich sa nezávislosti disciplinárnych senátov bol podaný aj priamo v disciplinárnych konaniach vedených pred NSS SR, týmto však nebolo vyhovené a vecou sa má resp. bude zaoberať Ústavný súd SR.

Zverejňujem podstatnú (skrátenú) časť doručeného uznesenia s vykonanou anonymizáciou.

Položené prejudiciálne otázky:

II. 1 Má sa článok 47 Charty základných práv v spojení s článkom 19 ods. 1 (druhého pododseku) a článkom 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len ,, ZEÚ“) ako aj článkom 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ľudských právach (ďalej len ,, EDĽP“) , ako zásada prednosti práva Únie, zásada lojálnej spolupráce a právnej istoty, vykladať v tom zmysle, že za nezávislý súd v zmysle práva Únie sa považuje aj disciplinárny senát vzťahujúci sa na sudcov, ktorý je v zmysle vnútroštátnej úpravy zložený z piatich členov, z ktorých traja členovia sú sudcovia profesionáli a dvaja sú prísediaci ako „iné osoby zvolené súdnou radou“ za takých okolnosti ako vyplývajú z vnútroštátnej úpravy a to najmä:

a)                  funkcia členov disciplinárneho senátu (sudcovi profesionálovi) zaniká dňom podania disciplinárneho návrhu zo strany ministra spravodlivosti proti členovi disciplinárneho senátu, a to bez ohľadu na dôvodnosť tohto disciplinárneho návrhov, závažnosť skutku, pre ktorý sa disciplinárny návrh podáva, ako i bez možnosti opravného prostriedku umožňujúceho napadnúť zánik funkcie člena disciplinárneho senátu opravným prostriedkom;

b)                 funkcia prísediaceho, ktorý je súčasne advokátom, zaniká dňom podania disciplinárneho návrhu zo strany ministra spravodlivosti proti prísediacemu – advokátovi, a to bez ohľadu na dôvodnosť tohto disciplinárneho návrhu, závažnosť skutku, pre ktorý sa disciplinárny návrh podáva, ako i bez možnosti opravného prostriedku umožňujúceho napadnúť zánik funkcie člena disciplinárneho senátu opravným prostriedkom;

c)                  funkcia prísediaceho zaniká keď prestane spĺňať podmienku výkonu prísediaceho ustanovenú vnútroštátnou úpravou normatívne vyjadrenou tak, ktorá požaduje, aby „skúsenosti a morálne vlastnosti dávali záruku, že funkciu prísediaceho bude riadne vykonávať a to bez toho, aby existova lorgán, ktorý posúdi stratu tejto podmienky v prípade jednotlivého prísediaceho, a bez možnosti opravného prostriedku voči tomuto zániku funkciu;

d)                 voči rozhodnutiu disciplinárneho senátu je prípustný opravný prostriedok len v tom prípade, ak je predmetom zbavenie funkcie sudcu?

II. 2 Má vplyv na túto otázku skutočnosť, že minister spravodlivosti má v zmysle vnútroštátnej úpravy právomoc iniciovať disciplinárne konanie vo vzťahu k sudcom vnútroštátneho súdu a je teda kontradiktórnou stranou v disciplinárnom konaní?

II. 3 V prípade zápornej odpovede na prvú otázku má sa Článok 2 ZEÚ a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a čl. 47 Charty, ako aj zásada prednosti práva Únie, zásada lojálnej spolupráce a právnej istoty vykladať tak, že

a.            ) ukladajú všetkým štátnym orgánom vrátane vnútroštátneho súdu aorgánov štátnej správy povinnosť zrušiť protiprávne dôsledky rozhodnutí disciplinárneho senátu a nerešpektovať takéto rozhodnutia,

b.            ) ukladajú disciplinárnemu senátu neuplatňovať také ustanoveniavnútroštátneho práva, ktoré podľa Súdneho dvoru mali vplyv na zápornú odpoveď naprvú otázku.

II. 4 Má sa článok 2 ZEÚ a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a čl. 47 Charty vykladať tak, že garantuje sudcovi vnútroštátneho súdu subjektívne právo sudcu nanezávislosť a nestrannosť, ktorá by bola garantovaná a rešpektovaná štátom?

II. 5 Bez ohľadu na odpoveď na prvú otázku, bráni článok 2 ZEÚ a článok 19 ods.1 druhý pododsek ZEÚ a čl. 47 Charty výkladu takej vnútroštátnej úprave ako vnútroštátnejpraxe, ktorá voči rozhodnutiu hodnotiacej komisiene nepripúšťa žiadny opravný prostriedok a súčasne umožňuje zohľadniť porušenie sudcovskej etiky, ktorý je predmetom disciplinárnehokonania, ktoré ešte nie je právoplatne skončené.

Z odôvodnenia uznesenia vyplýva, že ťažiskom návrhu na položenie prejudiciálnych otázok je  reforma disciplinárneho súdnictva z pohľadu jeho súladnosti s právom Únie.

Podkladom pre tento návrh sú právne nejasnosti ohľadom súladnosti fungovania a rozhodovania súdu s právom Európskej únie, a to najmä s čl. 47 Charty v spojení s čl. 19 ods. 1 (druhý pododsek) a čl. 2 ZEÚ. 

V prípade konštatovania nesúladnosti disciplinárneho senátu s právom Únie je potrebné posúdiť právne dôsledky nesúladnosti disciplinárneho senátu s právom Únie a to najmä či na základe zásady prednosti práva Únie je takéto disciplinárne rozhodnutie možné akceptovať.

Okresný súd …..   ako vnútroštátny súd je toho názoru, že disciplinárny senát na Najvyššom správnom súde SR ( ďalejlen,, NSS SR“) vykonávajúci svoju právomoc od účinnosti disciplinárneho súdneho poriadku účinného od 01.12.2021 je v rozpore s právom na nanezávislý a nestranný súd a zasahuje do nezávislosti vnútroštátnych súdov v Slovenskej republike. Sú pretoohrozené základné princípy právneho štátu a ochrany ľudských práv, ktoré však Slovenská republika je povinná s poukazom na čl. 2 ZEÚ dôsledne rešpektovať.

Nezávislosť súdnictva je ohrozená najmä v tom smere, že rozhodnutia disciplinárneho senátu zasahujú do rozhodovacej činnosti a svojimi rozhodnutiami im nepriamo prikazujú ako majú vo veci rozhodnúť. Tieto rozhodnutia majú silný politický akcent. Ďalší prejav zásahu do nezávislosti súdnictva je spočívajúci v tom, že závažné disciplinárne opatrenie sa vyvodzuje v prípade, ak je predmetom medializovaná vec. Inými slovami povedané, len preto, že je vec medializovaná, hrozí sudcovi zvýšený disciplinárny postih.

V prejednávanej veci vnútroštátny súd prejedná vavec, ktorú je možné označiť ako politicky exponovanú s tým, že sa očakáva jej medializácia. Nezávislé rozhodovanie tejto veci si vyžaduje odpoveď Súdneho dvora Európskej únie ( ďalej len ,, Súdny dvor“). Je tomu tak preto, lebo zákonný sudca už čelí účelovému disciplinárnemu stíhaniu iniciovanému ministrom spravodlivosti a vzhľadom na politický kontext prejednávanej veci už samotná hrozba disciplinárneho stíhania zasahuje do nezávislého rozhodovania.

Predmetom konania pred vnútroštátnym súdom je občiansko- právne konanie o uloženie povinnosti a ochranu osobnosti vo veci žalobcu: A proti žalovanému: B. Žalovaný B je podpredsedom politickej strany XY, ktorá má podľa posledných prieskumov postavenie…..najsilnejšej politickej strany s preferenciami…. %.

Sudca vnútroštátneho súdu je disciplinárne stíhaný na základe návrhu ministra spravodlivosti

Disciplinárne senáty pôsobiace na NSS SR vykonávajú v Slovenskej republike svoju pôsobnosť od 01.01.2021. 

V rámci výkonu činnosti týchto senátov možno vzhliadnuť dva medializované prípady, u ktorých vznikajú minimálne pochybnosti o ich zásahu do nezávislosti rozhodovacej činnosti súdov. 

Jedná sa o prípad JUDr. A.B. v tom čase sudcu Najvyššieho súdu Slovenskej republiky a JUDr. A.B.,sudcu Špecializovaného trestného súdu.

Vnútroštátny súd akcentuje, že i keď organizácia súdnictva v členských štátoch patrí do právomoci týchto štátov, tak jedným dychom uvádza, že pri výkone tejto právomoci musia členské štáty dodržiavať povinnosti vyplývajúce im z práva Únie. Podstatou predkladaných otázok je to, či disciplinárny senát spĺňa požiadavku nestrannosti a nezávislostí a to najmä v kontexte pravidiel upravujúcich kreáciu tohto senátu, ale najmä jeho ukončenia. Súdny dvor má preto jednoznačne právomoc odpovedať na túto otázku, keďže táto súvisí s výkladom práva únie (napr. Republika, 0-896/19, EU:C:2021:311, bod 48 a A.B. a i. /Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Odvolanie/, C-824-18, EU:C:2021:153, bod 68 a citovaná judikatúra).

K položeným otázkam:

Súdny dvor už judikoval, že len samotná hrozba disciplinárneho stíhania je relevantná, keďže zasahuje do nezávislosti súdneho orgánu: „Navyše ako v podstate zdôraznil generálny advokát v bode 268 návrhov prednesených voveciach C-83/19, C-127/19, C95/19, 0-291/19 a C-355/19, keďže perspektíva začatia disciplinárneho vyšetrovania je sama osebe spôsobilá vyvíjať tlak na tých, ktorých úlohou je vydávať rozsudky, je dôležité, aby orgán s právomocou navyšetrovanie a vedenie disciplinárneho konania bol pri výkone svojich úloh objektívny a nestranný a aby na tento účel nepodliehal nijakému vonkajšiemu vplyvu.“ (Rozsudok, sp. zn. C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 a C-397/19 zo dňa 18. mája 2021. Asociapa „Forumul Judecätorilordin Romänia,ECLI:EU:C:2021:393, bod 199).V tomto smere je relevantný i odkaz generálneho advokáta na Rozsudok ESĽP vo veci Kinský proti Českej republike zo dňa 9. februára 2012, sp. č. 42856/06, bod 95-97 [ ECLI: CE:ECHR:2012:0209JUD004285606] týkajúci sa vyhlásenia politikov a zhromažďovaniu údajov o súdnom konaní ministerstvom spravodlivosti nad rámec výkonu štátnej správy s dôrazom na to, že minister spravodlivosti má právo iniciovať disciplinárne konanie. Takéto „aktivity“ výkonnej moci jednoznačne narušujú nezávislosť súdnej moci.

Vnútroštátny súd poukazuje i na Návrh GA Anthony COLLINS prednesený dňa 26. januára 2023, sp. zn. C-817/21, lnspecpaJudiciarä [ECLI: EU:C:2023:55], bod 40 a odkaz na judikatúru Súdneho dvora. ,, S cieľom zabezpečiť nezávislosť súdnej moci sa v judikatúre Súdneho dvora zdôrazňujú záruky poskytované sudcom, proti ktorým sa vedú disciplinárne vyšetrovania a konania. Rovnaké záruky objektívnosti a nestranností sa uplatňujú bez ohľadu na to, či je voči sudcovi vedené disciplinárne konanie alebo, ako vo veci samej pred vnútroštátnym súdom, či sú sťažnosti proti sudcom alebo prokurátorom zamietnuté, a disciplinárne vyšetrovanie a konanie nebolo začaté. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť, že tieto záruky zabezpečujú, aby u verejností zostalo zachované vnímanie nezávislosti a nestrannosti súdnictva, čo je v demokratickej spoločnosti dôležité. Narušenie dôvery verejnosti v dôsledku neodborného alebo neobjektívneho vedenia disciplinárnych vyšetrovaní a konaní, ako to tvrdí žalobkyňa, môže mať za následok faktické odopretie účinnej právnej ochrany v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie podľa druhého pododseku článku 19 ods. 1 ZEÚ.“

S ohľadom na tieto úvahy vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti nad tým, či s ohľadom na spôsob menovania sudcov a zániku funkcie sudcov a prísediacich disciplinárneho senátu tento senát spĺňa požiadavky nezávislosti a nestrannosti.Vnútroštátny súd je presvedčený, že tomu tak nie je.

V prípade sudcov disciplinárneho senátu totiž platí, že ich činnosť je ukončená len podaním disciplinárneho návrhu, ktorý je interalia oprávnený iniciovať minister spravodlivosti. Uvedené platí i vo vzťahu k prísediacim, ktorí sú súčasne členmi Slovenskej advokátskej komory. I vovzťahu k týmto prísediacim (advokátom) je oprávnený minister spravodlivostiiniciovať disciplinárne konanie.

Samotné podanie disciplinárneho návrhu zo strany ministra spravodlivosti   automaticky spôsobuje zánik funkcie sudcu a prísediaceho (advokáta) a to bez možnosti opravného prostriedku voči takémuto zániku funkcie či už zo strany disciplinárne stíhaného sudcu alebo sudcu či prísediaceho disciplinárneho senátu.

V danom prípade nemajú vnútroštátne súdy ako i členovia disciplinárneho senátu garantovanú funkčnú nezávislosť. Existuje dôvodné riziko, že disciplinárny senát sa nemusí zdať ako senát, ktorý by spĺňal atribúty nezávislosti a nestrannosti. 

Uvedené je prakticky potvrdené v disciplinárnom konaní JUDr. A.B., ktoré postihovalo sudcu za rozhodovaciu činnosť s pomerom hlasovania 3:2, pričom len jeden člen disciplinárneho senátu pripojil odlišné stanovisko a druhý člen disciplinárneho senátu toto právo nevyužil. Tieto okolnosti jasne indikujú, že druhý disentujúci člen senátu odmietol ,, odtajniť“ svoju identitu a to práve pod ťarchou možného zániku funkcie zo strany ministra spravodlivosti.

Rovnako za problematické je podľa názoru vnútroštátneho súdu potrebné považovať izánik prísediaceho podľa § 11 ods.2 psím. f) DSP (zákon č. 432/2021 Z.z.) ,t.j. z dôvodu, že prestanespĺňať podmienkypodľa § 10 ods. 4 písm. b) až f) DSP. 

Podľa § 10 ods. 4 písm. e) DSP je podmienkou prísediaceho to, že jeho„skúsenosti a morálne vlastnost idávajú záruku, že funkciu prísediaceho bude riadne vykonávať“. Keďže DSP a ani iný právny predpis neustanovuje spôsob zániku prísediaceho, priamo narúša princíp nezávislostí z dôvodu nedostatku procesných garancií.

Taktiež spôsob kreácie prísediacich nespĺňa požiadavku nezávislého súdneho tribunálu, keďže tu neexistuje žiadny výberový proces resp. špecifické pravidlá pre spôsob kreácie prísediacich (GrosamprotiČeskej republike, č. 19750/13 zo dňa 23.06.2022,

ECLI:CE:ECHR:2022:0623JUD001975013, § 131 – vec je zatiaľ neprávoplatná v dôsledku jej predloženia Veľkej komore). Prísediaci sú síce zvolení Súdnou radou v zmysle ustanovenia §27fb ods. 1 až 3 zákona č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky, avšak bez prísnych kritérií vzťahujúcich sa na odbornosť kandidátov. Inými slovami povedané, spôsob kreácie je výsledkom voľby, a nievýberového konania(ktoré by zaručilo transparentný a odborný výber prísediacich tak, aby bolizvolení najfundovanejší prísediaci).

Vnútroštátny súd považuje za nesúladné s právom Únie i neexistenciu opravného prostriedku vo vzťahu k zániku funkcie členov disciplinárneho senátu, ale i vo vzťahu k rozhodnutiu disciplinárneho senátu (v zmysle vnútroštátnej úpravy totiž platí, že opravný prostriedok je obmedzený len na rozhodnutia, ktorých predmetom je zbavenie funkcie sudcu.) Opravný prostriedok je totiž súčasťou článku 19 ods. 1 (druhého pododseku) ZEÚ. S poukazom na ustálenú judikatúru platí, že ochrana nezávislosti súdneho orgánu je rozhodujúca k zabezpečeniu súdnej ochrany, ktorý s poukazom načl.47 Charty požaduje právo na prístup k nezávislému súdu.

Zásada neodvolateľnosti je porušená najmä v prípade prísediacich (advokátov), kedy títo lenpodaním disciplinárneho návrhu definitívne strácajú postavenie prísediaceho. V menšej intenzite (avšak s minimálnym rozdielom) to platí i v prípade predsedu disciplinárneho senátu a člena disciplinárneho senátu, kedy títo taktiež strácajú svoje postavenie v disciplinárnom senáte, avšak zostávajú sudcami Najvyššieho správneho súdu. Prakticky to znamená to, že tí sudcovia môžu vykonávať inú agendu než výkon disciplinárneho súdnictva. V každom prípade však je porušená zásada neodvolateľnosti, keďže ich funkcia je závislá od predstaviteľa výkonnej moci, ktorý jenavyše kontradiktórnou stranou. Podstatou druhej otázky je to, či súladnosť disciplinárnych senátov závisí i od toho či minister spravodlivost iako kontradiktórna strana v disciplinárnom konaní súčasne disponuje právomocou iniciovať disciplinárny návrh voči členom disciplinárneho senátu (profesionálom) ako i prísediacim (advokátom). Podľa názoru vnútroštátneho súdu je potrebné odpovedať na túto otázku kladne, keďže takýto model disciplinárneho súdnictva narušuje princíp rovnosti zbraní a súčasne odporuje i požiadavke nezávislosti súdnictva.

Zdroj: www.pravnelisty.sk